torsdag, juni 21, 2007

Statsministrar, presidenter, Ruin och Skowronek

Jag ser att Olof Ruin publicerat ett nytt verk om statsministerrollen de senaste sextio åren: Statsministern. Från Tage Erlander till Göran Persson. Statsvetenskapen har på senare år kommit tämligen långt i utforskandet av regeringskansliets inre demokratiska och politiska processer. Att dessa kan bli avgörande har även märkts i pressen i samband med tsunamikatastrofen. Även under normala omständigheter har dock sådana saker som maktfördelningen mellan finansdepartementet, statsrådsberedningen och fackdepartementen ofta avgörande konsekvenser för utformningen av svensk politik. Allt detta beskrivs ur en delvis ny vinkel när Ruin fokuserar på statsministerns roll i dessa processer. Som SvD:s recensent noterar ges Ruins framställning också en större närhet av att författaren känt flertalet av de sju (!) statsministrarna personligen. Tyngdpunkten ligger dock på organisationen och på den relativa maktförskjutning som ägt rum de senaste sextio åren och där statsministern, och kanske framförallt statsministerns kansli, numera statsrådsberedningen (ännu för tretio år sedan bara 3-4 personer, numera närmare 90) har fått allt mer att säga till om.

Ruins bok skulle med fördel kunna jämföras med Stephen Skowroneks utmärkta analys av den amerikanska statsledningen i The Politics Presidents Make. Detta är avslöjande på flera sätt. Inte minst kan man notera att Skowroneks analys täcker hela raden av amerikanska presidenter från Washington till Clinton (en ny utgåva är att vänta) medan Ruin nöjer sig med statsministrarna från Erlander till Persson. Det historiska perspektivet är alltså betydligt kortare och den kontinuitet som visar sig är främst den som varit resultatet av det långa socialdemokratiska maktinnehavet.

Detta korta svenska perspektiv är emellertid i sig typiskt för hur politik analyseras i Sverige och i USA, något som på sitt sätt kanske är anmärkningsvärt med tanke på att den historisk-institutionalistiska skolan (som även Skowronek skulle kunna räknas till) är tämligen stark i svensk förvaltningsanalys. I ett större perspektiv tyck vi dock vara tämligen vana vid att betrakta socialdemokratins övertagande av regeringsansvaret som en historisk vändpunkt. Kanske hade det varit intressant att jämföra Tage Erlander och Per-Albin Hansson inte bara med sina efterträdare utan också med sina liberala och konservativa företrädare. Detta hade kunnat visa på en kontinuitet som har att göra med institutioner och inte med partier. Det är trots allt inte självklart att kontinuiteten – eller för den delen stabiliteten – främst beror på vilket parti. Men dagens forskning kring beslutsprocesserna i statsapparaten vore det i själva verket lätt att argumentera för motsatsen. Om det är tjänstemännen som står för kontinuitet och stabilitet så är den främsta konsekvensen av ett partis stabila maktinnehav kanske inte större politisk kontinuitet utan att partiet och staten växer samman, med konsekvenser för båda.

I ett längre perspektiv är kontinuiteten större i USA än i Sverige (och för den delen i många andra Europeiska stater). De presidenter som Skowronek analyserar har alla verkat inom ramarna för samma konstitution och även om maktfördelningen mellan presidenten, ministrarna, delstaterna, kongressen och högsta domstolen förändrats så är aktörerna fortfarande desamma. Så är emellertid ofta fallet även i Sverige. Visserligen är det lite väl ofta man hör att 1975 års regeringsform inte innebar några praktiska förändringar utan bara uppdaterade den skriva konstitutionen i förhållande till den praktiska, men det ändrar inte att den förändringsprocess som den var en del av kan beskrivas som en kontinuerlig förändring. Flera aktörer har emellertid också varit de samma över lång tid, vilket öppnar för jämförelser över längre tid. T.ex. skulle det kunna vara intressant att jämföra hur regeringens förhållande till riksdagen ändrades vid införandet av enkammarriksdagen 1970 med hur den ändrades när tvåkammarriksdagen ersatte ståndsriksdagen drygt hundra år tidigare. Intressant nog är den förstnämnda händelsen fortfarande betydligt mer välbeforskad än den senare.

Det är möjligt att jag kommer att ändra mig efter en mer noggrann genomläsning av Ruins bok, men som det nu ser ut ger den få verkliga överraskningar. Skowroneks slutsatser förtjänar dock att nämnas även nu när det är över tio år sedan boken kom ut i första upplagan: dagens amerikanska presidenter har betydligt mindre kontroll över den federala statsapparaten än vad deras företrädare hade på 1800-talet. Samtidigt står presidenterna från och med Reagan (oavsett partitillhörighet och med Reagan och Clinton som tydligaste exempel) i en annan relation till administrationen än vad deras företrädare gjorde under den amerikanska välfärdsstatens uppbyggnadsfas (New Deal etc.). De är betydligt mera mediala figurer men framstår samtidigt som betydligt mera externa i förhållande till statsapparaten än vad deras företrädare gjorde. I enskilda fall kan deras initiativ ha enorm betydelse – som t.ex. när det gäller att starta ett krig – men den centrala kontroll som Washington, Lincoln och Roosevelt ständigt utövade är emellertid långt borta.

Å andra sidan kan det vara svårt att bedöma i sin egen samtid. Skowronek trycker nämligen också den betydelse som enskilda makthavare kan ha när nya modeller för statens organisation byggs upp. Det anmärkningsvärda är då snarare att han beskriver de senaste årens förändringar som förändringar på ytan snarare än på djupet, vilket alltså i sig innebär att de senaste presidenterna oavsett sin mediala synlighet inte har fått – eller tagit sig – tillfälle att påverka politikens utformning och organisation även på lång sikt.

Kanske är detta även fallet i Sverige. Att statsrådsberedningen numera består av 90 personer medan den på Erlanders tid främst bestod av sekreterarna Palme och Carlsson betyder inte nödvändigtvis att Reinfeldt har större möjlighet att påverka statsapparatens utformning än vad Erlander hade. Om regeringen menar allvar med sina reformplaner – och i synnerhet om den skulle få mer än fyra år på sig – kan vi dock få se en intressant demonstration av hur stora dessa möjligheter egentligen är.

Inga kommentarer: